Coparticipación fiscal en clave histórica

Desde EPD te proponemos un recorrido por la problemática federalismo, poder tributario y coparticipación.


El EPD te propone un recorrido histórico por la problemática federalismo, poder tributario y coparticipación. Una materia pendiente que vuelve a ser protagonista luego del anuncio del presidente Alberto Fernández sobre la transferencia de un punto de coparticipación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) a la provincia de Buenos Aires para hacer frente al reclamo salarial de la Policía bonaerense.

Un poco de historia para entender por qué estamos donde estamos y pensar en redefinir un sistema que ha mostrado sus falencias a lo largo del tiempo.

La Argentina adoptó en el artículo 1 de su Constitución Nacional como forma de gobierno el sistema federal. Esto en el ámbito fiscal implica la existencia de diferentes niveles de gobierno que cuentan con poder tributario, es decir, la facultad de exigir contribuciones o impuestos.

La Constitución nacional de 1853/1860 partía de un sistema de separación de fuentes de ingresos tributarios. El artículo 67 disponía que el Congreso nacional tenía la facultad exclusiva de legislar sobre las rentas aduaneras y las contribuciones directas. Nada decía sobre las contribuciones indirectas, con lo cual se entendía que quedaban en cabeza de los Estados provinciales porque no había delegación expresa al Estado central (y no existe la delegación de facultades tácita).

La crisis financiera a nivel mundial de 1891 puso en crisis este sistema porque los impuestos aduaneros se redujeron drásticamente. El Estado nacional necesitaba nuevos ingresos. El Congreso se reunió y le dio una nueva interpretación a ese artículo 67 respecto a los impuestos indirectos: su percepción ya no sería facultad exclusiva de las provincias sino que pasó a ser concurrente con la Nación. El federalismo empezó a crujir.

Este sistema de concurrencia de poder tributario entre la Nación y las provincias conllevaba el riesgo de la doble imposición que se da cuando más de un nivel de gobierno grava la misma materia imponible. En este contexto y como una manera de evitar este problema tiene cabida el sistema de coparticipación federal de impuestos, ya que es una herramienta de coordinación de competencias tributarias que consiste en una ley que establece que lo recaudado a través de impuestos nacionales se repartirá con las provincias de acuerdo a determinados criterios.

Cada provincia debe adherir por ley al sistema y lo que implica es que a pesar de que estas mantienen su poder tributario para crear impuestos directos e indirectos mediante el sistema de coparticipación se abstienen de ese ejercicio. Se sustituye la concurrencia por un sistema de unificación y participación de lo recaudado por la Nación.

Retomando la línea histórica, en 1891 a raíz de la baja en los recursos de la Nación y para evitar la doble imposición se crea el primer régimen de coparticipación. La distribución a las provincias se hacía de acuerdo a la producción económica de cada una. En 1932 hubo un segundo régimen de coparticipación para el recientemente creado tributo a los réditos, lo recaudado se distribuía según la población de cada jurisdicción. En 1951 se crea el impuesto a la transmisión gratuita de bienes (conocido como impuesto a la herencia) que exigió un nuevo régimen de coparticipación, que se distribuía en función de una combinación de los anteriores: desarrollo y población. En 1973 se unifican estos regímenes y se sanciona la primera ley de coparticipación federal (ley 20.221) que superó el tamiz de la constitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

En 1988 el Congreso nacional sancionó la ley actual (ley 23.548) que fue el resultado de arduas negociaciones y que finalmente estableció un sistema de reparto de porcentajes fijos. Esta norma dispuso que la masa coparticipable estaría conformada por “todos los impuestos nacionales o a crearse” con determinadas excepciones entre ellas por ejemplo los derechos de importación y exportación. Se estableció que del monto recaudado a la Nación le correspondía el 42,34%, al conjunto de las provincias el 54,66% y lo restante se destinaba para el recupero de algunas provincias y un Fondo de Aportes del Tesoro nacional. Luego determinaba la coparticipación secundaria, es decir, entre provincias – como ya se mencionó – conforme a porcentajes fijos. Esta ley tenía prevista una vigencia de un año, pero a la vez su artículo 15 habilitaba a su prórroga automática hasta la sanción de una nueva norma que la derogue.

Con la reforma constitucional del año 1994 se incorporó el artículo 75 inciso 2° que dio jerarquía constitucional al sistema de coparticipación. Dispuso que la nueva ley debía tener inicio por la Cámara de senadores con la exigencia de los votos positivos de la mayoría de los miembros de cada Cámara. 

No incluyó guarismos para la distribución de la masa coparticipable sino criterios más amplios como la necesaria equivalencia entre asignación de servicios, funciones, competencias y los recursos para llevarlas a cabo (por ejemplo lo que sucedió en CABA con el traspaso de la Policía), el peso específico de cada jurisdicción, los principios de solidaridad y equidad, y dar prioridad al desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

A pesar de la manda constitucional para sancionar una nueva ley de coparticipación, hoy continúa vigente la ley 23.548 con modificaciones a través de los pactos fiscales. Estos son acuerdos entre el Estado nacional y las provincias por los cuales se produjeron detracciones a la masa coparticipable. En 1992 se redujo un 15% de la masa que se destinó al Sistema de la Seguridad Social. A esto le siguieron dos nuevas detracciones con el mismo destino: 11% al IVA y 20% a ganancias. En 1995 se produjeron tres detracciones más.

En 2002 durante la presidencia de Eduardo Duhalde se eliminaron todas las detracciones anteriores, excepto la de 15% a la masa, el 11% al IVA y el 20% a ganancias. Estas, que apuntaban a financiar el sistema de seguridad social, se mantuvieron aun cuando ANSES en 2006 dejó de tener déficit fiscal.

Las provincias comenzaron a recurrir a la Justicia para reclamar la devolución del 15% de la masa coparticipable. El 24 noviembre de 2015 la Corte Suprema hace lugar a las demandas de Córdoba, San Luis y Santa Fe y ordena que la Nación devuelva lo detraído desde 2006. El 30 de noviembre la entonces presidenta Cristina Fernández de Kirchner eliminó a través del decreto 2635/15 la detracción del 15% para todas las provincias y en enero de 2016 el flamante presidente Mauricio Macri por el decreto 73/16 deja sin efecto lo dispuesto por la vicepresidenta. Además, también por decreto aumentó la coparticipación de CABA de 1,4 a 3,7 por ciento, equivalente a un monto extra de 17 mil millones de pesos, para financiar el traspaso de la Policía Federal. 

Para evitar la ola de demanda judiciales de las provincias Macri firmó junto a los gobernadores el “Acuerdo para el Nuevo Federalismo” por el cual la Nación se comprometió a ir reduciendo la detracción del 15% de a 3 puntos por año hasta 2021, salvo las provincias que ya tenían una fallo favorable del máximo tribunal.

Ahora, tras la decisión de Fernández con relación a la coparticipación de CABA, desde el Gobierno porteño ya anticiparon que recurrirán a la Corte Suprema porque aseguran que el decreto del presidente es inconstitucional. Cuando se supere el capítulo de la pandemia, no sería un mal momento para redefinir el sistema de coparticipación y sancionar esa ley pendiente desde 1989.

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