El ciclo de endeudamiento externo y fuga de capitales

La deuda externa y la fuga de capitales en Argentina presentan un vínculo simbiótico en el marco de regímenes de acumulación basados en la valorización financiera (sea del período 1976-2001 o del gobierno de Cambiemos). No ocurre lo mismo cuando el proceso económico pivotea en torno a la economía real, es decir con el trabajo y la producción como ejes ordenadores.

En el marco de la valorización financiera (del período 1976-2001 o 2016-2019) se advierte una fuerte conexión y retroalimentación entre ambas variables. La fuga de capitales impulsa al endeudamiento, puesto que se precisa de los recursos que la financien, a la vez que el acceso al endeudamiento externo es posible en el marco de una política de desregulación financiera y cambiaria que, al mismo tiempo, facilita la posterior fuga de los recursos al exterior.

Lo anterior es confirmado por el informe del BCRA “Mercado de Cambios, deuda y formación de activos externos, 2015-2019” que analiza la experiencia reciente de la economía argentina, durante la cual la desregulación cambiaria y financiera, el endeudamiento externo y la fuga de capitales fueron variables centrales del proceso de acumulación, que condujo a una severa crisis de balanza de pagos y al actual escenario de endeudamiento insostenible.

Si se analizan las distintas etapas históricas de la Argentina es posible apreciar el estrecho vínculo que tuvo la dinámica de la fuga de capitales con el endeudamiento externo, durante los regímenes de valorización financiera. A la vez que se observa una clara interrupción de dicha relación a lo largo del período 2002-2015, cuando se llevó a cabo un importante proceso de desendeudamiento y la salida de divisas se nutrió esencialmente de los saldos positivos de la balanza comercial y de las reservas internacionales acumuladas en los años de superávit.

Asimismo, durante esa etapa, frente a una fuerte demanda de divisas para atesoramiento en el año 2011 (21.500 millones de dólares), se implementaron una serie de restricciones cambiarias que morigeraron la fuga de capitales, en un contexto de acercamiento al estrangulamiento externo de la economía y bajo un clima político álgido por las elecciones presidenciales de octubre de ese año, que habrían exacerbado el fenómeno.        

A partir de la asunción de la Alianza de gobierno Cambiemos, en diciembre de 2015, el eje productivo sostenido en la economía real fue reemplazado por uno basado en la especulación financiera y las actividades primarias (centralmente agropecuaria, minería y energía). Se retomó así el modelo de valorización financiera que había sido interrumpido durante el ciclo Kirchnerista. El gobierno de Mauricio Macri instauró una política de liberalización del mercado cambiario y desregulación del sistema financiero, con la consecuente eliminación de las medidas de control de cambios y las restricciones a la entrada y salida de capitales especulativos. Entre ellas, se destacaron la eliminación de los límites cuantitativos para la adquisición de moneda extranjera para atesoramiento, la supresión de los encajes y plazos mínimos de permanencia para evitar las salidas bruscas de capitales especulativos, y la eliminación de la obligatoriedad de liquidar divisas por parte de los exportadores.
Esa política de apertura cambiaria fue combinada con altas tasas de interés con respecto a la variación del tipo de cambio, lo que permitió la entrada de capitales especulativos que se valorizaron internamente y luego se fugaron al exterior (el denominado “carry trade”), obteniendo una rentabilidad en dólares elevada. En una primera etapa, ello proporcionó importantes flujos de moneda extranjera que ingresaron facilitando los recursos para financiar la compra de moneda extranjera de residentes. El informe del BCRA, también, resalta esta primera etapa (entre enero de 2016 y abril de 2018), en la cual el 81% de los flujos financieros que ingresaron al país tuvieron su origen en colocaciones de deuda y en capitales especulativos.

En una segunda etapa, ante cambios en el contexto internacional y señales de agotamiento del modelo económico de Cambiemos, los flujos especulativos se retiraron, sumiendo a la economía argentina en un clima de incertidumbre y volatilidad, que desató una crisis cambiaria, corridas bancarias y la consecuente pérdida de reservas internacionales. A partir de ello, el Gobierno optó por recurrir al prestamista de última instancia, realizando un acuerdo stand-by con el FMI, cuyos desembolsos fueron de 44.500 millones de dólares, en un contexto que ya se había tornado crítico y en el cual era previsible que los fondos fueran utilizados para financiar la salida de divisas de residentes y el desarme de carteras de extranjeros. Esta es la segunda etapa que subraya el informe del BCRA (entre mayo de 2018 y octubre de 2019), en la cual el préstamo del FMI pasó a ser la fuente primordial de financiamiento de la fuga de capitales junto con las reservas internacionales.

A contramano de los postulados de la ortodoxia, que sostenía que la fuga de argentinos se debía a la falta de integración de la Argentina a los mercados internacionales y que con la apertura se recibiría una lluvia de inversiones, la liberalización cambiaria y financiera trajo aparejado menores niveles de inversión productiva y una aceleración de los niveles de fuga de capitales de residentes, que en los últimos meses de la gestión de Cambiemos alcanzaron su máximo histórico.

Durante los cuatro años del gobierno de Cambiemos, el fenomenal endeudamiento del sector público en moneda extranjera se destinó a proveer las divisas necesarias para financiar mayores niveles de fuga de capitales de residentes, intereses de la deuda y remisión de utilidades y dividendos al exterior. Desde diciembre de 2015 hasta diciembre de 2019, el déficit por la formación de activos externos de residentes fue de 88.223 millones de dólares, mientras que la fuga de capitales, es decir, estrictamente las salidas del sistema financiero formal fueron de 79.480 millones de dólares. Los pagos de intereses de deuda, de 40.711 millones de dólares, y la remisión de utilidades y dividendos, de 7.415 millones de dólares, según los datos del Balance Cambiario del Banco Central de la República Argentina (BCRA).

En este contexto, la deuda pública en moneda extranjera creció exponencialmente. Según los datos de la Secretaría de Finanzas, la deuda de la Administración Central pasó de representar el 52,6% del PIB en 2015 al 89,4% del PIB en 2019, y la deuda pública en moneda extranjera pasó de representar el 36,4% del PIB en 2015 al 69,6% del PIB en 2019. Los vencimientos de deuda hasta fin del año 2020 alcanzaban los 34.408 millones de dólares, excluyendo a la deuda intra sector público, de los cuales 51% son en moneda extranjera, según datos de la Oficina de Presupuesto del Congreso.

Al mismo tiempo que el informe del BCRA destaca un fenómeno que también habíamos advertido: la concentración de las operaciones del mercado cambiario. Los datos muestran que los 10 mayores compradores netos de moneda extranjera (compras menos ventas) demandaron 7.945 millones de dólares entre diciembre de 2015 y octubre de 2019, los 100 mayores compradores alcanzaron los 24.679 millones de dólares, y los 500 mayores compradores adquirieron 37.644 millones de dólares.

El informe muestra que 1% de las empresas (853) adquirió en forma neta 41.124 millones de dólares, mientras que, en el caso de las personas, el 1% de los compradores (66.639) acumuló 16.206 millones en compras netas, durante el período 2016-2019.

Asimismo, cuando se analiza la composición de los segmentos de compra, a partir de los datos del Balance Cambiario, se observa que la participación de los grandes actores (aquellos que adquirieron montos mensuales superiores a los 2 millones de dólares) se volvió más relevante desde diciembre de 2015 y, durante los años 2018 y 2019, tuvo aún mayor impacto. Esto demuestra que, en definitiva, los principales beneficiarios de este esquema de desregulación cambiaria y financiera fueron los grandes actores económicos.

Entre enero y agosto de 2019 -previo a la imposición de restricciones cambiarias por parte del gobierno de Cambiemos-, las transferencias de divisas de residentes al exterior (que se componen de clientes que operan montos generalmente superiores a 2 millones mensuales) representaron el 47% sobre el total de la formación neta de activos externos. En septiembre se estableció un límite de 10 mil dólares mensuales para las compras de moneda extranjera -que a fines de octubre se recrudeció a 200 dólares mensuales- y se observó que, en los meses de septiembre y octubre, alrededor del 48% de lo adquirido fueron clientes con compras mensuales superiores a 5 mil dólares en billetes y un 10% en promedio fueron transferencias de divisas al exterior.

Uno de los aspectos clave que aborda el informe del BCRA se orienta a la necesidad de establecer una política de controles de la cuenta capital y financiera como condición necesaria para una estrategia integral de desarrollo. En este sentido, resulta esencial retomar el debate acerca de normativas nacionales que establezcan límites al nivel de endeudamiento externo y en la creación de un marco regulatorio internacional que apoye una gestión sostenible de la deuda de los países dependientes y esquemas de reestructuración como herramientas de prevención y solución de las crisis, así como políticas de largo plazo de administración estratégica de la moneda extranjera, por cuanto constituye un bien escaso para estos países que ven en las exportaciones la única fuente genuina de divisas.

Sobre la autora

Magdalena Rúa es Magíster en Economía Política (FLACSO), Doctoranda en Desarrollo Económico (UNQUI), Docente en FCE-UBA, Investigadora en CCC Floreal Gorini, ex Investigadora en CEFID-AR.