El debate económico y político sobre el presupuesto


El pasado jueves la Cámara de Diputados de la Nación, con mayoría opositora, decidió no aprobar el proyecto de presupuesto del Estado nacional correspondiente al año 2022, que había sido elaborado por el Ministerio de Economía y discutido durante las últimas semanas. El principal argumento del bloque de Juntos por el Cambio fue que se trataba de un presupuesto irreal, pues estipulaba una evolución de las variables económicas poco creíble. ¿De qué se trata esto y cuáles son las consecuencias económicas y políticas para el país?

En principio, cabe aclarar qué es un presupuesto nacional. Se trata de los planes de gasto del Estado nacional y sus distintas dependencias, ministerios, organismos descentralizados y otros entes públicos durante el año venidero. Por ejemplo, si el Estado proyecta construir un puente y este figura en el presupuesto, significa que tiene autorizados los fondos para poder comprar los servicios necesarios para su construcción. En el caso de los gastos corrientes de los organismos, por ejemplo las Universidades, estos saben que dispondrán de ese dinero y, por ende, podrán hacer sus propios presupuestos sabiendo con qué recursos dispondrán.

De hecho, no solo el Estado hace presupuestos. Lo hacen las empresas, lo pueden hacer las familias, lo hacen los gobiernos subnacionales. Sin embargo, la principal diferencia entre ellos no radica tanto en el ítem de los gastos, sino en el de los ingresos. Mientras una universidad, por ejemplo, debe atenerse en sus gastos a lo que el Estado haya proyectado como ingresos para esa casa de estudios, a nivel nacional los ingresos son endógenos: la recaudación tributaria del año 2022 puede ser proyectada, prevista, imaginada, mas nunca asegurada.

¿De qué depende la recaudación tributaria? En principio, de tres variables: de las alícuotas de los distintos impuestos, del nivel de actividad económica (a mayor PBI, mayor recaudación, sobre todo en tributos procíclicos, como el IVA o el impuesto a las ganancias; no así, por ejemplo, el impuesto a los bienes personales) y de la inflación (el caso del IVA es el más claro: si se recauda el 21 por ciento del precio sin impuestos de los productos vendidos, al aumentar los precios también subirá la recaudación nominal). Por supuesto, distintos tributos también dependen de otras variables. Por ejemplo, las retenciones a las exportaciones dependerán del precio internacional de lo que se vende y del valor del tipo de cambio. En cualquier caso, es importante entender que la recaudación es endógena: el gobierno no sabe cuánto va a recaudar; a lo sumo, puede estimarlo.

Pero hay más, porque una empresa tampoco sabe cuáles serán sus ingresos el próximo año, dado que desconoce cuál será la cuantía de sus ventas. Sin embargo, en el caso del gobierno se agrega que no solo se desconoce la recaudación, sino que sus decisiones de gasto van a incidir sobre esa recaudación. Cuando el gasto aumenta, sube la actividad y con ello la recaudación. En el caso de una empresa, esto puede ser así por el canal de las inversiones (una empresa puede suponer que si invierte más, ganará más), pero el efecto que vale es el propio, no el de toda la economía, cuyas variables macroeconómicas son, para la empresa, exógenas.

Entonces, el gobierno no sabe cuánto va a recaudar, pero sabe que si gasta más recaudará más. Así, en los hechos, el presupuesto presentado tiene dos grandes conjuntos de datos: por un lado los gastos, que son lo que efectivamente se autoriza; por el otro, los ingresos, que se estiman. La diferencia entre ambos es el déficit fiscal primario, que también es, naturalmente, una estimación. Si  este es positivo (es decir, los gastos son mayores a los ingresos), el propio presupuesto incluye la autorización para el endeudamiento del tesoro. Es decir, el gobierno podrá tomar deuda en la cuantía dispuesta por el presupuesto.

Cabe aclarar que toda esta lógica formal que se impone en el presupuesto refiere a una comprensión errónea o por lo menos problemática de la relación entre los gastos y los ingresos. El texto del presupuesto tiene que especificar de dónde van a salir los recursos para pagar las erogaciones, cuando en realidad el Estado puede gastar en moneda doméstica lo que desee, ateniéndose a las consecuencias, y la recaudación viene después. Una de las bases de la inclusión de este error en los presupuestos es la primacía de la separación ficticia entre el tesoro y el Banco Central. Expresado sintéticamente, la formalidad del presupuesto implica suponer que los impuestos financian el gasto público, cuando esto no es así, sino que la causalidad es inversa.

Ahora bien, ¿qué sucederá en 2022 en caso de que la recaudación sea mayor a la esperada? En tal caso el gobierno dispondrá de recursos extraordinarios que podrá reasignar. ¿Y en caso de que sea menor? Deberá aprobar nuevos endeudamientos o reducir gastos comprometidos. El problema, de nuevo, es que esto es circular, pues si el gobierno gasta más (o menos), recaudará también más (o menos).

En este sentido, todos los gobiernos prefieren subestimar la recaudación esperada, puesto que esto les permite, por un lado, autorizar un endeudamiento mayor al que necesitarán y, por el otro, disponer de libertad para realizar gastos extraordinarios o reasignaciones de partidas. Precisamente, una de las enseñanzas de la pandemia es la importancia de que los gobiernos tengan márgenes de acción, sobre todo presupuestarios, para hacer frente a gastos inesperados. Si gobernar es, entre otras cosas, gastar, la disponibilidad de recursos es un instrumento fundamental del ejercicio del gobierno.

Una de las formas más habituales de asegurar esa disponibilidad de recursos es la subestimación de la inflación. Si escribimos en el presupuesto que los precios subirán menos que lo que pensamos que subirán, también estaremos proyectando en el papel una menor recaudación que la esperada. Entonces, cuando esta sea efectivamente mayor, esos fondos estarán disponibles para gastos adicionales. En la Argentina lo han hecho todos los gobiernos, tanto nacionales como subnacionales.

Desde ya, en una economía con inflación la subestimación de los recursos también puede llevar a un ejercicio similar con los gastos. Si el gobierno proyecta girarle cierta cantidad de dinero a una universidad, lo hace asumiendo que los salarios, insumos, servicios, etc. tendrán cierta evolución, asociada a esa tasa de inflación proyectada. Si los costos terminan siendo mayores, el gobierno se verá obligado a otorgar partidas adicionales o estará indefectiblemente cayendo en un ajuste.

Lo cierto es que todo esto ya es conocido por los distintos jugadores del sistema político. Todos saben que los presupuestos subestiman la inflación y con ello la recaudación esperada, pero también los gastos proyectados. Es decir, todos saben que durante el año en ejercicio habrá que volver a negociar continuamente. De eso se trata la política económica. En todo caso, lo que se juega en la proyección de datos desconocidos es el grado de libertad que tendrá el gobierno para reasignar partidas o realizar gastos extraordinarios. Desde ya, se trata de un grado de libertad relativo, pues siempre puede volverse al congreso o incluso, en ciertas circunstancias, aprobarse nuevos gastos por decreto.

La particularidad argentina es que, a diferencia de otros países, cuando el gobierno no tiene un presupuesto aprobado automáticamente se replica el del año anterior. En Estados Unidos, por ejemplo, sin presupuesto puede haber un “apagón” y hasta cierran las oficinas públicas y se suspende el pago de los salarios. No es el caso en Argentina. Ahora bien, en un país con elevada inflación repetir los montos del año anterior equivale a proyectar una inflación cero, más allá de las diferencias relativas que puede haber entre un año y otro. Así, la primera consecuencia de la no aprobación del presupuesto es una muchísimo mayor libertad del Estado nacional para gastar. Esto, en términos políticos, podría ser entendido como una ventaja para el gobierno.

Sin embargo, la principal desventaja es que no aumentan las autorizaciones de endeudamiento. Así como el gobierno puede gastar más libremente, tiene menos margen para pedir créditos. Por supuesto, como todo, hay formas de esquivar esta restricción en caso de que el gobierno planee endeudarse: por ejemplo, con endeudamiento del Banco Central.

Ahora bien, el presupuesto que había sido presentado al Congreso incluía gastos específicos que no existían en el del año anterior. Es el caso de muchos proyectos de infraestructura. De hecho, el Ministerio de Economía había negociado con otras carteras y con los gobiernos provinciales cada uno de ellos. Al rechazarse el presupuesto, estas autorizaciones directamente desaparecen y los gobernadores tendrán que volver a negociar, ahora caso por caso, para que esos proyectos se pongan en marcha.

Por último, el presupuesto rechazado incluía exenciones, subsidios cruzados, fondos especiales, que efectivamente implicaban mayor disponibilidad de recursos para las provincias. Todo eso queda ahora suspendido y su implementación quedará sujeta a las negociaciones venideras.

En términos políticos, está claro que la no aprobación del presupuesto fue una derrota del oficialismo y una victoria de la oposición (principalmente, de Juntos por el Cambio). Envalentonados con el resultado electoral de noviembre y la nueva composición de las cámaras, rechazar el presupuesto puede ser leído como un llamado de atención, una muestra de poder, un mensaje hacia el futuro, pero también como un mérito político inmediato. Las reacciones de júbilo de dirigentes y diputados opositores daban cuenta de ello. Sin embargo, en un plazo un poco más largo las consecuencias pueden ser las opuestas. De hecho, algunos gobernadores opositores rápidamente salieron a pedir una renegociación. Es que ellos son las principales víctimas de la falta de presupuesto: no solo se garantizan menos recursos a sus cajas, sino que además tendrán que volver a negociar los proyectos de infraestructura que el Estado nacional habrá de llevar adelante en sus provincias. Es decir, es una clara victoria política de corto plazo que puede llegar a convertirse en una gran derrota en el mediano.

De hecho, la única vez que, en años recientes, el gobierno no tuvo presupuesto fue en 2011. La mayoría opositora había frenado el plan de gastos en 2010. En octubre de 2011 Cristina Fernández fue reelecta con el 54 por ciento de los votos. Entre otras cosas, pudo disponer de las partidas extraordinarias a su antojo y direccionar los gastos. Para la oposición, darle tanto margen al gobierno puede ser un problema político enorme.

En síntesis, lo más probable es que el rechazo al presupuesto no redunde en cambios significativos. Al rechazarlo, la oposición no necesariamente obliga al gobierno a modificar su política económica de manera sustantiva. Los condicionamientos resultantes son más bien políticos, no económicos. El país puede estar sin presupuesto y no sucederá nada demasiado grave. A lo sumo habrá más necesidad de negociar. En todo caso, ojalá este episodio sirva para darnos cuenta de lo ridículo de una ley de presupuesto que asume una causalidad equivocada entre impuestos y gastos y, por ende, obliga a elaborar cálculos ficticios (que no podrían no serlo) para asegurar la gobernabilidad. En el fondo, todo este problema se resolvería si entendiéramos que los gastos son exógenos, que no necesitan prefinanciarse cuando se realizan en moneda soberana, que el Banco Central es parte del gobierno y que el déficit fiscal y la recaudación son variables endógenas.

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