El FMI, una institución que hay que reformar o sustituir

En un artículo anterior publicado en este medio, mostramos que, en su afán por apoyar la reelección de Mauricio Macri, el FMI vulneró varias de sus propias reglas. Vimos cómo el programa Stand By acordado con la Argentina en 2018 ignoró los recaudos que el Fondo debe tomar para dar un acceso extraordinario a sus recursos (esto es, un préstamo cuyo monto supera lo que un país puede recibir en función de su cuota en el organismo), y aceptó que su financiamiento fuera utilizado para la fuga de capitales, lo cual está prohibido en el artículo VI del Convenio Constitutivo del FMI.[1]


En el presente artículo queremos ir más allá, y mostrar que el caso de la Argentina no es más que una prueba (sin duda, contundente) de cómo el FMI ha renegado de su misión original, para convertirse en el instrumento geopolítico de un reducido grupo de países desarrollados, a la cabeza de los cuales están los Estados Unidos de Norteamérica.

  • La misión original del FMI

Aun antes de concluir la Segunda Guerra Mundial, las potencias aliadas se ocuparon de diseñar el orden económico de posguerra. Había que reconstruir los países beligerantes, estimular el comercio internacional y evitar los desórdenes monetarios de la entre guerra. En efecto, después de la Primera Guerra Mundial, varios países procuraron restablecer el patrón oro, intento que introdujo un sesgo deflacionario y colapsó con la crisis de 1930. En esa situación, cada país se sintió libre de adoptar el régimen cambiario que quisiera, y trató de sacar ventajas con devaluaciones competitivas. Al mismo tiempo, se generalizó el proteccionismo y se multiplicaron los acuerdos comerciales y de pagos bilaterales, que fragmentaron el comercio mundial. El más famoso de esos acuerdos firmados por la Argentina es el Pacto Roca-Runciman (en 1933), al que se sumaban convenios bilaterales de pagos con Alemania, Holanda, Bélgica, Suiza, España y Brasil. 

Con esa experiencia todavía fresca, los arquitectos del FMI buscaron instaurar un sistema multilateral de pagos para las transacciones corrientes que facilitase la expansión del comercio internacional y, por esa vía, contribuyera al logro de altos niveles de empleo y de ingreso real. El sistema implantado con el FMI eliminaba las restricciones a las transacciones en el mercado cambiario y promovía un sistema de tipos de cambio estables, monitoreados por el propio Fondo, del que las devaluaciones competitivas quedaban explícitamente excluidas. Los países miembros también se comprometían a no participar en regímenes monetarios discriminatorios ni en prácticas de tipos de cambio múltiples. Conservaban empero su potestad para controlar los movimientos de capitales.


Asimismo, el nuevo sistema monetario internacional tenía que ser capaz de evitar o reducir desequilibrios prolongados en las balanzas de pago: en caso de producirse, el Fondo ofrecería financiamiento al país deficitario, pero al mismo tiempo lo induciría a disminuir su saldo negativo. El financiamiento debía darles la oportunidad a los países deficitarios “de que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional”,[2] esto es, buscaba evitar o limitar la contracción de su economía. 


Observamos, sin embargo, que el FMI ha fallado en estos dos objetivos clave: no logró establecer un sistema monetario internacional que brindara un marco de estabilidad financiera y cambiaria, y tampoco suavizó las recesiones en los países deficitarios.

  • Fracaso en la estabilidad del sistema monetario y financiero internacional


En cuanto a lo primero, el FMI mantuvo, hasta 1971, un sistema de “paridades fijas pero ajustables”, en el cual el dólar de los Estados Unidos era la moneda internacional, convertible en oro a una tasa fija (35 dólares la onza). En principio, los países miembros debían pedir permiso antes de cualquier variación en su tipo de cambio. En 1971, los EE.UU. decidieron de manera unilateral cancelar la convertibilidad del dólar en oro y devaluar su moneda, todo ello sin la menor consulta (ni hablemos de autorización) con el FMI. Aun después de abandonar el sistema de tipo de cambio fijo y de enmendar sus estatutos para admitir una pluralidad de regímenes cambiarios posibles (incluyendo la flotación), el FMI mantuvo un poder de supervisión y control sobre las políticas cambiarias, para lo cual disponía: “Los países miembros proporcionarán al Fondo la información necesaria para ejercer esa supervisión y, a solicitud del Fondo, le consultarán sobre sus políticas de tipos de cambio.” [3]


En la práctica, el FMI perdió virtualmente el control del sistema monetario y financiero internacional a partir de los años 70. La expansión de los flujos de capitales privados dio lugar a una globalización financiera que escapó a toda regulación pública. Los países en desarrollo se vieron afectados por cuantiosos movimientos financieros que entraban y se retiraban de sus economías en función, principalmente, de la situación y las políticas monetarias de los países desarrollados.


Ese “ciclo financiero global” generaba una fuerte inestabilidad macroeconómica y en los tipos de cambio en muchos países cuyos sistemas financieros eran incapaces de absorber tales flujos de capitales; sobrevenían entonces episodios de auge y crisis financieros que el FMI ha sido incapaz de prevenir. Más aún, durante muchos años el FMI impulsó a los países a liberalizar sus cuentas de capital, y aún hoy sólo acepta a regañadientes los controles a los movimientos de capital, que solamente deberían aplicarse una vez que los países enfrenten dificultades en su balanza de pagos.[4]

 

  • Abandono del objetivo de suavizar las recesiones

Una meta explícita del FMI era, como vimos, entregar financiamiento a los países con dificultades en sus balanzas de pagos para que pudieran corregir sus desequilibrios sin recurrir a ajustes perniciosos para la actividad económica. Sin embargo, el FMI se veía autorizado a fijar “garantías adecuadas” a esos préstamos para asegurar su repago. Concretamente, los créditos vendrían atados a condiciones de política económica, con el fin de inducir un ajuste de la balanza de pagos. Las condiciones habituales consisten en políticas fiscales y monetarias restrictivas destinadas a reducir la demanda agregada: reducción de salarios públicos y jubilaciones, suspensión o anulación de inversiones públicas, aumentos de las tasas de interés y reducción de la oferta de crédito. En general, las completa una devaluación de la moneda, destinada a limitar importaciones y alentar exportaciones. De este modo, se espera corregir el desequilibrio externo y extraer un excedente fiscal primario, lo que haría posible el repago del préstamo concedido.


Se plantea aquí una contradicción entre el objetivo oficial del FMI, que es minimizar la magnitud y el costo de un ajuste, y las políticas que buscan reducir el déficit en el corto plazo, que tienden a causar, o a profundizar, una recesión. En vez de suavizar el ciclo, tales políticas lo acentúan: son procíclicas. Estas disposiciones causan un costo tanto mayor en los países deficitarios y en la economía global, cuanto nada se les pide a los países con excedente. Hubiera sido preferible instaurar un mecanismo simétrico de ajuste, en el cual los países excedentarios estarían obligados a incrementar su gasto y sus importaciones; de ese modo sería posible atenuar el ajuste recesivo en los países deficitarios, y se compensaría el impacto negativo de este último sobre la economía mundial. La idea de un ajuste compartido era central en el diseño del FMI que proponía John M. Keynes.[5] 


La experiencia muestra que los planes de ajuste recesivo del FMI han sido costosos desde el punto de vista social y poco efectivos desde el económico. En efecto, si bien el ajuste recesivo permite en general mejorar con rapidez el saldo comercial, tiende a reducir el PBI mucho más de lo habitualmente esperado, lo cual hace caer los ingresos fiscales e impide alcanzar las metas de consolidación fiscal. Sobre todo, la pérdida de crecimiento, la depresión de la inversión, la destrucción de empleo y el aumento de la pobreza minan las perspectivas de desarrollo futuro y la propia sustentabilidad de la deuda asumida.

  • El abuso de la condicionalidad

Las condiciones de política económica que se incluyen en los programas del FMI se han presentado como la garantía del repago de los fondos avanzados. Sin embargo, la condicionalidad ha ido mucho más lejos de lo que tal función puede justificar. A las condiciones de ajuste macroeconómico que eran típicas de los Acuerdos Stand By, se agregaron reformas estructurales que también debían aplicar los países para acceder a los créditos, tanto en el marco de los Acuerdos Stand By como en el de los programas de más largo plazo, como el Servicio Ampliado del Fondo (Extended Fund Facility).


En la perspectiva del FMI, las reformas debían “reducir las distorsiones impuestas por el gobierno y otras rigideces estructurales e institucionales que afectan la eficiente asignación de recursos en la economía y obstaculizan el crecimiento”. Tales reformas abarcaban los más diversos aspectos de la economía: incluían “la liberalización comercial, la liberalización de los precios, la reforma del mercado cambiario, la reforma fiscal, la reforma del gasto público, la reforma previsional, la reforma del sector financiero, la reestructuración del sistema bancario, la reforma del mercado laboral, y el fortalecimiento de las redes de seguridad social”. [6] 

Así, apoyándose en las necesidades apremiantes de un país que atraviesa una crisis de balanza de pagos, el FMI buscaba diseñar, con sus propios criterios, su modalidad de desarrollo de largo plazo. Decía su director Gerente, Michel Camdessus: “Intervenimos de manera más decisiva, naturalmente, cuando un país sufre una aguda crisis en su balanza de pagos y nos pide ayuda para hacer frente a esa situación. Entonces, tratamos de aprovechar esa crisis para conseguir una mejora duradera, esforzándonos por llegar a la raíz de los problemas”.[7]


Con esta doctrina, el FMI (conjuntamente con el Banco Mundial) impulsó las reformas neoliberales en América Latina a partir de la crisis de la deuda de los años 80; aprovechó la crisis asiática de 1997-1998 para remodelar las economías de los países afectados, atendiendo no pocas veces los intereses de países influyentes en el Directorio del FMI;[8] incidió de manera decisiva en el rediseño de las economías anteriormente socialistas; y fue funcional a las reformas que querían aplicar los países europeos más poderosos en los países de la periferia de la Unión Europea, en ocasión de la crisis financiera iniciada en 2008. Así, “para efectos prácticos, (el FMI) sirvió como instrumento de política exterior del Tesoro de Estados Unidos más que como estabilizador de la economía mundial”.[9]

 

  • La necesaria y difícil reforma del FMI

El FMI ha recibido duras críticas, sobre todo a partir de su pésima gestión de las crisis de fines de los años 1990 y principios de 2000, que golpearan al este de Asia, Rusia, Brasil, Turquía y Argentina. Algunas de esas críticas provienen de la propia institución, en especial de su Oficina de Evaluación Independiente, establecida en 2001; por cierto, esa Oficina ha sido encargada de examinar el último programa del FMI con Argentina. Sin embargo, la evidencia de la mala praxis del FMI no ha llevado a modificar de manera significativa el contenido de los programas que impulsa esa institución.

Frente a esta situación, los países afectados deberían adoptar una línea de política con dos objetivos. El primero es hacer valer sus propias opciones de política económica. El FMI dice, de manera muchas veces retórica, que los programas económicos pertenecen a los países, y que el Fondo los apoya si los considera consistentes, y no los aprueba en caso contrario. Cabría llevar ese principio a la práctica, y defender la propia visión de lo que se requiere para superar los problemas de balanza de pagos. Si es preciso un ajuste fiscal, que sea por mayores ingresos, gracias al crecimiento, la menor evasión y el cobro de impuestos progresivos; si hay que aumentar el excedente comercial, que se lo logre con inversiones en los sectores transables, en educación y en la ciencia y tecnología; si hay que reducir la inflación que sea por la concertación social, un mayor ahorro en la moneda nacional, el desarrollo de la competencia y el aumento de la oferta, y no por una disminución de la demanda. En el caso argentino, si el gobierno de Macri adoptó un programa de ajuste recesivo, con reducción del gasto primario del Estado, aumento de las tasas de interés, emisión cero, liquidación progresiva del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del ANSES y la reforma de la Carta Orgánica del BCRA (que suprimía la orientación del crédito), es porque estaba de acuerdo: era su programa neoliberal. No quiere esto decir que el FMI aceptará de buen grado un programa nacional y popular, pero habrá que defender nuestra posición con voluntad política y solvencia técnica. La reciente misión del ministro Guzmán a Washington parece haber logrado avances importantes en esa dirección.

El segundo objetivo es alentar una reforma de fondo del FMI. Esa institución debe realmente regular el sistema monetario y financiero internacional, para moderar los ciclos globales y evitar las crisis periódicas; debe servir como prestamista en última instancia para los países, dando muestras de mayor flexibilidad y sin una condicionalidad que vulnere sus soberanías y el bienestar de su población; y debe retomar la idea keynesiana de distribuir el esfuerzo del ajuste entre países deficitarios y excedentarios, para eliminar el sesgo recesivo que su propia acción introduce hoy en la economía mundial. 

La reorientación de la forma en que funciona una institución no puede sino ser el resultado de un proceso político, que a su vez depende de la relación de fuerzas existente. Esa relación de fuerzas fue plasmada en la distribución de las cuotas entre los países miembros del FMI, que se refleja en el poder de voto da cada uno. Es así como los países desarrollados, y en especial los EE.UU., han manejado el Fondo a su solo criterio. 

Sin embargo, las cuotas dependen de ciertas variables económicas que no son inmutables: la participación en el PBI mundial en valores corrientes y en paridad de poder de compra, la participación en el comercio mundial, la proporción de las reservas internacionales y un indicador de “volatilidad” que remite a la incidencia en los flujos de capitales. La actual distribución de cuotas data de 2011, y les da a los países desarrollados un 57% del total (EE.UU., por sí solos, tienen 17,4%). Las reglas del FMI dicen que las cuotas deben revisarse cada 5 años. Se hicieron los cálculos para 2016, y allí los países subdesarrollados quedaban a la par de los desarrollados; los EE.UU. caían a 14,7% del total, por debajo del 15% que le da un poder de veto contra toda decisión que requiera de la mayoría calificada de 85%; y China se le acercaba peligrosamente con 12,9%, comparado con el 6,4% que tiene hoy. El Directorio del FMI ignoró esa nueva realidad… que ya no es tan nueva, puesto que un nuevo cálculo (corresponde en 2021) pondría a los países en desarrollo como el grupo con mayor poder de voto y a China como el país individual con la cuota más elevada. Reconocer esta nueva realidad y plasmarla en la dirección del FMI representaría un cambio político y también simbólico, ya que correspondería mudar la sede central del FMI a China, de acuerdo con el artículo XIII, Sección 1, del Convenio Constitutivo del FMI: “La sede del Fondo estará situada en el territorio del país miembro que tenga la cuota mayor y se podrán establecer dependencias u oficinas en los territorios de otros países miembros.”

La reforma radical del FMI sería un paso importante en la construcción de un orden internacional multilateral, basado en principios y respetuoso de los derechos humanos, en el cual el Fondo podría evolucionar desde el esquema actual de cuotas hacia un modelo de “banco central mundial” que emita una verdadera moneda internacional en función de las necesidades de la economía mundial; tal moneda sería utilizada por los bancos centrales y ya no sería la moneda de un país en particular, cuya provisión depende de las decisiones de sus autoridades monetarias nacionales. Esa nueva institución debería ser gobernada de manera democrática, y no plutocrática, como lo ha sido el FMI. Semejante paso enfrenta grandes dificultades, ya que los países hoy dominantes dentro de la estructura del FMI pueden obstaculizar el proceso de reformas, e incluso desconocer las reglas que ellos mismos fijaron cuando dejan de serles favorables. Pero en tal caso, el FMI perderá lo que le queda de legitimidad, y es probable que se transite hacia un sistema multipolar, con una pluralidad de monedas internacionales y de acuerdos financieros regionales e interregionales.


REFERENCIAS

 

[1] Véase Alfredo Calcagno, “¿Es cierto que el FMI vulneró sus propias normas para apoyar al gobierno de Macri?”, en https://www.elpaisdigital.com.ar/contenido/es-cierto-que-el-fmi-vulner-sus-propias-normas-para-apoyar-al-gobierno-de-macri/29407

[2] Véase el Artículo I del Convenio Constitutivo del FMI, que establece los propósitos de la institución. 

[3] FMI, Convenio constitutivo, Artículo IV. Estas disposiciones dieron origen a las “Consultas del Artículo IV” que el staff del Fondo conduce con cada país, y a las inspecciones e informes correspondientes.

[4] En la Conferencia Anual de Hong Kong de septiembre de 1997, el Comité Interino de la Junta de Gobernadores del FMI propuso una enmienda del Convenio Constitutivo del FMI, “que haría de la liberalización de los movimientos de capital uno de los fines del Fondo y ampliaría, en la medida necesaria, su correspondiente jurisdicción estableciendo obligaciones claramente definidas y aplicadas en forma sistemática”; esto quiere decir que se pensaba sustituir la potestad reconocida de manera explícita en el Artículo VI del Convenio Constitutivo, por la cual los países pueden aplicar controles para regular los movimientos internacionales de capital, por la prohibición de tales controles (Véase Fondo Monetario Internacional, Annual Report of the Executive Board for the Financial Year Ended April 30, 1998, Washington D.C., pág. 75.). La crisis asiática que acababa de estallar difirió la adopción de esa iniciativa, que fue posteriormente archivada. La nueva doctrina del FMI respecto de los flujos de capitales fue expuesta en: Fondo Monetario Internacional, “The liberalization and management of capital flows: an institutional view.” Washington D.C., noviembre de 2012.

[5] Véase John M. Keynes (1941), “Proposals for an International Currency Union”, 18 de noviembre de 1941, disponible en: http://la.utexas.edu/users/hcleaver/368/368keynesoncutable.pdf. Allí planteaba que había que “poner por lo menos tanta presión para que ajuste el país acreedor que para que ajuste el deudor”, ya que si se permite que el acreedor permanezca pasivo (es decir, que no aprecie su moneda ni que aumente su gasto y sus importaciones), “se deja al país deudor frente a una tarea imposible”.

[6] Michael Mussa y Miguel Savastano, “The IMF approach to economic stabilization”. Working Paper 99/104, Fondo Monetario Internacional, Washington D.C., 1999, pág. 22. 

[7] Michel Camdessus, “Los elementos claves de los programas de ajuste estructural”, Contribuciones CIEDLA, octubre-diciembre de 1991, Buenos Aires, pág. 12. Las cursivas son nuestras. 

[8] El FMI llegó a formular 140 condiciones estructurales para Indonesia (en su programa de junio de 1998), 94 para la República de Corea (noviembre de 1999) y 73 para Tailandia (mayo de 1998). En Corea, esas condiciones se referían a la flexibilización laboral, así como a la privatización y extranjerización de bancos; asimismo, el país se vio forzado a liberalizar su comercio y flujo de capitales, y a otorgar concesiones comerciales a los EE.UU. y al Japón, a las que Corea se había negado anteriormente en el seno de la OMC.

[9] Oscar Ugarteche, Arquitectura financiera internacional: una genealogía de 1850-2008, Universidad Nacional Autónoma de México, México D.F., 2014, pág. 296.

 

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